Was sind städtebauliche Entwicklungsmaßnahmen – und warum?

Städtebauliche Maßnahmen (SEM) sind in aller Munde. Trotzdem gibt es noch viele unbeantwortete Fragen dazu. Das Baudezernat hat nun einige davon beantwortet.

 

FAQ – häufige Fragen und Antworten

1. Was ist eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme?
Eine „städtebauliche Entwicklungsmaßnahme“, abgekürzt auch SEM, ist ein in §§ 165 ff. des Baugesetzbuchs (BauGB) geregeltes Instrument der Stadtentwicklung. Im Wesentlichen geht es darum, große Stadtentwicklungsprojekte (zum Beispiel die Neuplanung eines Ortsteils) für die Kommunen zu erleichtern. Die Erleichterung liegt vor allem darin, dass für die Stadt der Erwerb benötigter Grundstücke einfacher gemacht werden soll. Ziel ist es, für das Entwicklungsgebiet eine am Allgemeinwohl orientierte Planung mit der notwendigen Infrastruktur (zum Beispiel Straßen und Plätze, Kindertagesstätten, Schulen, Grünflächen) zügig durchführen und umsetzen zu können.
Wichtig ist aber: Die Stadt muss erst vorbereitende Untersuchungen durchführen, bevor sie eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme als Satzung beschließen kann. Wir werden vor der Sommerpause den Beschluss über den Beginn der Vorbereitenden Untersuchungen und die Beauftragung eines externen Büros und die Haushaltsmittel in die Gremien einbringen. Wir stehen also erst am Anfang eines langen Prozesses. Hat die Stadt die vorbereitenden Untersuchungen abgeschlossen und eine förmliche Entwicklungsmaßnahme beschlossen (siehe Fragen 5 und 6), soll sie grundsätzlich alle Grundstücke erwerben. Hierdurch soll eine einheitliche Entwicklung des Gebiets erleichtert werden, welche aufgrund der bestehenden Grundstückszuschnitte und Eigentumsstruktur gegebenenfalls nicht oder nur zum Teil möglich wäre. Die mit den städtischen Planungen einhergehenden Wertsteigerungen sollen in erster Linie dem Entwicklungsgebiet in Form von Infrastrukturmaßnahmen zu-
gute kommen. Aus den durch das Projekt verursachten Wertsteigerungen und den damit verbundenen Einnahmen werden die Kosten der Planung und der benötigten Infrastruktur bezahlt. Was übrig bleibt (der „Überschuss“), wird fair auf die ursprünglichen Eigentümerinnen und Eigentümer verteilt, die zum Zeitpunkt eines möglichen Beschlusses einer Entwicklungssatzung im Besitz der Flächen sind (vertiefend hierzu Frage 19).
Die meisten vom Gesetz vorgesehenen Wirkungen (Fragen 13 bis 16) entstehen erst mit Erlass einer Satzung („Entwicklungssatzung“), die der Stadtrat beschließt (2-stufiges Verfahren). Weil der Beschluss einer städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme einen Eingriff in das grundrechtlich geschützte Eigentum der Menschen bedeuten kann, denen Grundstücke innerhalb des „städtebaulichen Entwicklungsbereichs“ gehören, schreibt das Gesetz besondere Voraussetzungen für den Erlass einer Entwicklungssatzung vor (siehe Antwort auf Frage 6).

2. Welche Wirkungen hat der „Einleitungsbeschluss“?
Zunächst ist wichtig, sich klarzumachen, dass der „Einleitungsbeschluss“ nicht bereits die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme selbst ist, sondern nur vorbereitende Untersuchungen (siehe Frage 3) für eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme einleitet. Wenn sich im Rahmen der vorbereitenden Untersuchungen zeigt, dass die Ziele der Stadt bereits durch den Abschluss von städtebaulichen Verträgen erreicht werden können, ist eine förmliche städtebauliche Entwicklungssatzung nicht erforderlich.

Die Rechtsfolgen aufgrund der Einleitungsbeschlüsse sind begrenzt:

  • Die Stadt soll den genannten Personenkreis möglichst früh über ihre Absichten informieren, zur Mitwirkung anregen und im Rahmen des Möglichen beraten.
  • Die Stadt kann die Entscheidung über Bauanträge im Entwicklungsbereich dann unter bestimmten Umständen für bis zu zwölf Monate zurückstellen, wenn zu be-fürchten ist, dass die Durchführung der Planung durch das Vorhaben unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert werden würde.
  • Eigentümerinnen und Eigentümer, Pächterinnen und Pächter und alle Personen mit ähnlichen Rechten an Grundstücken oder Gebäuden im Untersuchungsbe-reich sind der Stadt zur Auskunft über Daten verpflichtet, die die Stadt für die vorbereitenden Untersuchungen benötigt.
    Hinzu kommt noch, dass für die Bestimmung der für einen eventuellen Erwerb von Grundstücken durch die Stadt maßgeblichen Grundstückswerte spätestens der Zeit-punkt des Einleitungsbeschlusses zugrunde gelegt wird (entwicklungsunbeeinflusster Wert oder „Anfangswert“ genannt, siehe Fragen 7 und 8). Das heißt, es wird ermittelt, welchen Verkehrswert ein Grundstück am Tag vor dem Einleitungsbeschluss hatte. Es kann aber auch ein früherer Stichtag herangezogen werden. Der so ermittelte Anfangswert spielt aber erst ab Vorliegen einer Entwicklungssatzung eine wesentliche Rolle. Denn erst ab diesem Zeitpunkt ist der Anfangswert der maßgebliche Wert für den eventuellen Erwerb von Grundstücken durch die Stadt.
    An dieser Stelle möchten wir darauf hinweisen, dass die Einleitung von vorbereitenden Untersuchungen eine Enteignung weder ermöglicht noch erleichtert beziehungsweise die Eigentümerinnen und Eigentümer auch nicht auf sonstige Weise zur Veräußerung ihres Eigentums verpflichtet. Auch bestehendes Baurecht wird nicht angetastet. Die Veräußerung oder der Erwerb von Grundstücken durch Privat oder von Privat ist ebenfalls nicht eingeschränkt (siehe Fragen 11 und 12). Auch möglich ist der Erlass einer Vorkaufsrechtsatzung nach § 25 BauGB.

3. Was sind „vorbereitende Untersuchungen“?
Vorbereitende Untersuchungen, nennt man die Tätigkeit der Stadt und ihrer beauf-tragten Büros, in deren Rahmen die gesetzlichen Voraussetzungen für den Erlass einer Entwicklungssatzung geprüft beziehungsweise geschaffen werden. Sie beginnen förmlich mit einem sogenannten „Einleitungsbeschluss“ des Stadtrats (siehe auch Antwort auf Frage 2). Das Gebiet, für das vorbereitende Untersuchungen durchgeführt werden, wird üblicherweise „Untersuchungsbereich“ genannt.
4. Wie lange dauern „vorbereitende Untersuchungen“?
Vorbereitende Untersuchungen können unterschiedlich lange dauern; das Gesetz sieht keine Höchstdauer vor. Die konkrete Dauer hängt unter anderem ab von der Größe des Gebiets, der Anzahl der betroffenen Eigentümerinnen und Eigentümer und den unterschiedlichen Themenbereichen, die zu untersuchen sind.
5. Was ist ein „städtebaulicher Entwicklungsbereich“?
„Städtebaulicher Entwicklungsbereich“ (umgangssprachlich einfach nur „Entwicklungsbereich“) wird ein Gebiet genannt, für das der Stadtrat eine Entwicklungssat-zung erlassen hat. Die Entwicklungssatzung legt –- so formuliert es das Gesetz -– den städtebaulichen Entwicklungsbereich nach Größe und Entwicklungsziel förmlich fest. Der städtebauliche Entwicklungsbereich ist höchstens so groß wie der vorbereitend untersuchte Bereich („Untersuchungsbereich“, siehe Frage 3). Nach Abschluss der vorbereitenden Untersuchungen können auch Teilbereiche gebildet werden.

6. Was sind die Voraussetzungen für den Erlass einer Entwicklungssatzung?
Im Wesentlichen müssen folgende Voraussetzungen erfüllt sein, um eine Entwicklungssatzung erlassen zu dürfen:

  • Die Stadt muss besondere städtebauliche Ziele verfolgen. Diese besonderen Ziele können sich aus der Größe des Gebiets, dessen besonderer Lage oder der Bedeutung der anstehenden Maßnahme für die Stadt ergeben
  • Das Wohl der Allgemeinheit muss die Durchführung der städtebaulichen Entwick-lungsmaßnahme erfordern. Das kann zum Beispiel dann der Fall sein, wenn die Nachfrage das Angebot auf dem Wohnungsmarkt mittelfristig deutlich übersteigt.
  • Die mit der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme angestrebten Ziele und Zwecke können durch städtebauliche Verträge nicht erreicht werden oder die Ei-gentümerInnen sind nicht bereit, ihre Grundstücke an die Stadt zum „entwicklungsunbeeinflussten Wert“ (zum Begriff siehe Frage 7) zu veräußern.
    Zudem muss sich die Stadt auch konkrete Vorstellungen davon gebildet haben, wie der Entwicklungsbereich künftig aussehen kann und nach ihrem Willen soll (etwa mittels Entwicklung eines Strukturkonzepts).

7. Welche Funktion hat der „entwicklungsunbeeinflusste“ Wert?
Sobald auf dem Immobilienmarkt bekannt wird, dass ein Grundstück in Zukunft möglicherweise erstmals oder intensiver als bisher baulich genutzt werden könnte (zum Beispiel durch eine erwartete Ausweisung als Bauland durch die Stadt), erhöht sich in der Regel der Verkehrswert (umgangssprachlich auch „Marktwert“ genannt). Es reicht oft auch schon, dass eine mögliche Entwicklung öffentlich diskutiert wird.
Eine wesentliche Erhöhung des Verkehrswertes kann zum Beispiel schon darauf be-ruhen, dass der Stadtrat die Einleitung vorbereitender Untersuchungen für einen bestimmten Bereich beschließt. Je wahrscheinlicher mit fortschreitender Konkretisierung der städtischen Planungsabsichten eine Baulandausweisung wird, desto stärker ist in der Regel die Wertentwicklung berührt. Mit den betroffenen Grundstücken könnte spekuliert werden.
Vor diesem Hintergrund hat es der Gesetzgeber für gerecht gehalten, für städtebauliche Entwicklungsmaßnahmen festzulegen: Die verantwortliche Gemeinde soll, sofern eine Entwicklung über städtebauliche Verträge nicht möglich ist und daher eine Entwicklung förmlich beschlossen wird, die benötigten Grundstücke (Frage 13) zum entwicklungsunbeeinflussten Wert (sogenannter Anfangswert) erwerben, um sie in der Endphase der Entwicklungsmaßnahme zum dann marktüblichen Baulandpreis (auch „Endwert“ genannt) wieder zu veräußern. Nach Abzug der ursächlichen Infrastrukturkosten verbleibende Gewinne sind an die früheren Grundeigentümerinnen und -eigentümer auszuschütten.
Der Anfangswert ist eine wichtige Größe zur Bestimmung der Bodenwertsteigerung, aus der die ursächlichen Lasten finanziert werden müssen.
8. Wie hoch ist der entwicklungsunbeeinflusste Wert meines Grundstücks?
Die Stadt hat aufgrund der Größe des Gebiets die entwicklungsunbeeinflussten An-fangswerte bisher noch nicht ermittelt.
Für Sie wichtig zu wissen ist, dass der bereits unabhängig von der geplanten Ent-wicklung bestehende Verkehrswert Ihres Grundstücks in die Ermittlung des Anfangswerts selbstverständlich einfließt. Einen Wertverlust aufgrund des Einleitungsbeschlusses oder der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme müssen Sie daher nicht befürchten.
9. Was gilt für land- oder forstwirtschaftlich genutzte Grundstücke?
Auch bei landwirtschaftlich oder forstwirtschaftlich genutzten Flächen kann eine ge-wisse Entwicklungserwartung bereits vor dem Stichtag eingetreten sein, welche eine höhere Bewertung rechtfertigt. Dies kann etwa dann der Fall sein, wenn landwirt-schaftlich genutzte Flächen auch für anderweitige Nutzungen und Funktionen, etwa aufgrund ihrer Lagegunst, in Betracht kommen. Man spricht dann von „begünstigtem Agrarland“.
Aber auch wenn sich kein höherer Verkehrswert gebildet hat, bestimmt das Gesetz, dass zumindest der Wert für begünstigtes Agrarland maßgeblich ist.
10. Was meint „Einfrieren der Bodenpreise“?
Mit „Einfrieren der Bodenpreise“ wird umgangssprachlich bezeichnet, dass die Stadt im Falle des Erlasses einer Entwicklungssatzung die betroffenen Grundstücke zum entwicklungsunbeeinflussten Wert (siehe Frage 7) erwerben kann.
Allerdings bleibt ein Steigen oder Sinken des entwicklungsunbeeinflussten Wertes durch Veränderungen der allgemeinen Marktlage (etwa aufgrund der konjunkturellen Entwicklung) möglich.
Im Rahmen von privaten Grundstücksgeschäften besteht jedenfalls bis zum Erlass einer Entwicklungssatzung keine Bindung an den entwicklungsunbeeinflussten Wert (zum Grundstücksverkehr im Untersuchungsbereich siehe Frage 11 und 12, im Ent-wicklungsbereich Frage 14), das heißt Verkäufer und Käufer können den Preis unabhängig vom entwicklungsunbeeinflussten Wert bestimmen.
11. Kann oder muss ich mein Grundstück im Untersuchungsbereich verkaufen?
Solange es keine Ihr Grundstück betreffende Entwicklungssatzung gibt, es also nicht in einem förmlich festgelegten Entwicklungsbereich liegt, können Sie im Rahmen der
üblicherweise geltenden Regeln damit machen, was Sie wollen, zum Beispiel es veräußern, verpachten oder beleihen. Anders verhält es sich nach dem Erlass einer Entwicklungssatzung durch den Stadtrat („Entwicklungsbereich“, siehe Fragen 5, 13 und 14).
Im Untersuchungsbereich können Sie auch bereits jetzt Ihr Grundstück der Stadt zum Kauf anbieten. Die Stadt ist gerne bereit, schon jetzt Ihre Immobilie zu erwerben. Der den Kaufverhandlungen zugrunde zu legende Wert wird sich im Untersuchungsbereich an den vorstehend beschriebenen Vorgaben (siehe Frage 9) orientie-ren. Wenden Sie sich an das Amt für Liegenschaften und Geoinformation, falls Sie mit uns über einen Verkauf Ihres Grundstücks sprechen wollen.
12. Ich bin am Kauf eines Grundstücks im Untersuchungsbereich interessiert.
Was muss ich beachten?
Es gibt keine besonderen rechtlichen Beschränkungen des Erwerbs von Grundstücken, die in einem Untersuchungsbereich liegen. Beachten Sie aber, dass im Falle des Erlasses einer Entwicklungssatzung für Ihr Grundstück die Gemeinde dieses für keinen höheren als den entwicklungsunbeeinflussten Wert (auch sogenannten „Anfangswert“) erwerben darf.
Wenn Sie also ein Grundstück im Untersuchungsbereich zu einem höheren als dem entwicklungsunbeeinflussten Wert kaufen, droht ein Verlustgeschäft. Dies kann zum Beispiel dann der Fall sein, wenn die vorbereitenden Untersuchungen ergeben, dass das Grundstück für die vorgesehene städtebauliche Entwicklung nicht benötigt wird. Ein Verlustgeschäft kann aber auch dann der Fall sein, wenn die Differenz Ihres Kaufpreises zum entwicklungsunbeeinflussten Wert höher ist als ein etwaiger Überschussanteil (siehe Frage 19).

13. Muss ich mein Grundstück im Entwicklungsbereich an die Stadt verkaufen?
Vom Untersuchungsbereich streng zu unterscheiden ist der Entwicklungsbereich, von dem man ab Erlass einer Entwicklungssatzung spricht (siehe Frage 5). Hierzu kommt es aber nur, wenn andere Lösungen, zum Beispiel der Abschluss von städte-baulichen Verträgen, nicht möglich waren. Dann sieht der gesetzliche Regelfall vor, dass Sie als Eigentümerinnen und Eigentümer Ihre Grundstücksflächen zum entwicklungsunbeeinflussten Wert an die Stadt veräußern. Die Stadt soll grundsätzlich sämt-liche Grundstücke erwerben. Wichtig ist, dass ein Erwerb durch die Stadt nur zum entwicklungsunbeeinflussten Wert erfolgen darf. Das Gesetz sieht jedoch zwei Ausnahmen von der grundsätzlichen Erwerbspflicht der Stadt vor:

  • Ihr Grundstück liegt zwar im Entwicklungsbereich, soll aber im Rahmen der vorge-sehenen städtebaulichen Entwicklung gar nicht verändert werden (zum Beispiel weil es sich um ein zu erhaltendes Biotop handelt). Dann kann ein Zwischenerwerb durch die Stadt nicht nötig sein.
  • Sie sind in der Lage, ggf. gemeinsam mit anderen Grundstückseigentümerinnen und -eigentümern, Ihr Grundstück genau so nutzen, wie es den von der Stadt in der Entwicklungssatzung festgelegten Zielen und Zwecken der Entwicklungsmaßnahme eindeutig entspricht (zum Beispiel es entsprechend zu bebauen). Dann besteht die Möglichkeit, mit der Stadt eine sogenannte „Abwendungsvereinbarung“ abzuschließen, in der Sie sich zur entsprechenden Nutzung in angemessener Frist und zur Zahlung des Ausgleichsbetrags zur Finanzierung der Gesamt-maßnahme an die Stadt verpflichten.
    Ob eine dieser beiden Ausnahmen für Ihr Grundstück in Betracht kommt, kann erst relativ spät im Planungsprozess gesagt werden. Vorher müssen die städtischen Planungen durch verbindlichen Stadtratsbeschluss so weit konkretisiert sein, dass für Ihr Grundstück zuverlässig ablesbar ist, ob und ggf. wie sich seine Nutzung in Zukunft verändern soll.

14. Kann ich mein Grundstück im Entwicklungsbereich an private Dritte verkaufen?
Wollen Sie Ihr Grundstück im Entwicklungsbereich, also nach Erlass einer Entwick-lungssatzung, an einen Privaten verkaufen, können Sie das grundsätzlich, benötigen aber eine Genehmigung durch die Stadt. Kaufverträge, die ohne eine solche Genehmigung geschlossen wurden, sind bis zur Genehmigungserteilung schwebend unwirksam. Die Stadt darf die Genehmigung versagen, wenn der vereinbarte Kaufpreis über dem entwicklungsunbeeinflussten Wert liegt (sogenannte Preislimitierung) oder der Verkauf des Grundstücks der Durchführung der städtebaulichen Entwick-lungsmaßnahme auf andere Art und Weise zuwiderlaufen würde.
15. Kann die Stadt mich enteignen?
Vorrangiges Ziel der Stadt ist es, mit den betroffenen Eigentümerinnen und Eigentümern eine einvernehmliche Lösung zu erzielen. Dies gilt sowohl vor als auch nach der förmlichen Festlegung eines Entwicklungsbereichs. Dazu ist die Stadt gesetzlich verpflichtet.
Eine solche Zusammenarbeit kann zum einen darin liegen, dass ein betroffenes Grundstück durch die Stadt erworben wird. Zum anderen können die Eigentümerinnen und Eigentümer ihre Flächen ggf. auch selbst nach den Zielen der Stadt entwi-ckeln, ggf. unter Einschaltung eines Investors und/oder Bauträgers. Die konkreten Lösungen hierfür können in Zusammenarbeit mit der Stadt entwickelt werden. Allerdings können konkrete Aussagen zu den Zielen der Stadt für bestimmte Flächen frühestens ab Vorliegen des integrierten Entwicklungskonzepts getroffen werden. Gerne sprechen wir aber schon vorher mit Ihnen über ihre Vorstellungen für Ihr Grundstück.
Wird tatsächlich eine städtebauliche Entwicklungssatzung erlassen und hat sich die Stadt ernsthaft um den freihändigen Erwerb eines Grundstücks zu angemessenen Bedingungen bemüht, sind aber alle Verhandlungen gescheitert, ist eine Enteignung zugunsten der Stadt grundsätzlich möglich. Die Höhe der Entschädigung ist nach den gesetzlichen Regelungen der entwicklungsunbeeinflusste Wert.
Dies bedeutet aber nicht, dass die Stadt beabsichtigt, hiervon auch Gebrauch zu machen. Im Gegenteil, eine Enteignung ist immer das letzte Mittel und auch für die Stadt mit erheblichen Aufwendungen verbunden.
16. Was macht die Stadt mit den Grundstücken?
Nach Neuordnung und Erschließung der Grundstücke muss die Stadt die Grundstü-cke zum Endwert wiederveräußern (Reprivatisierung). Wichtig zu wissen ist, dass dabei zunächst die früheren Eigentümerinnen und Eigentümer zu berücksichtigen sind. Eine Veräußerung darf jedoch nur an Bauwillige erfolgen; diese müssen sich verpflichten, das Grundstück entsprechend den Festsetzungen des Bebauungsplans und der Entwicklungsziele binnen angemessener Frist zu bebauen.
17. Wie viele Grundstücke besitzt die Stadt im Untersuchungsbereich schon?
Die Stadt ist derzeit Eigentümerin von insgesamt 22,7 Hektar Fläche im Untersuchungsbereich. Das entspricht 37,67 % der zu untersuchenden Gesamtfläche.
18. Was hätte ich als Grundeigentümer von einer SEM?
Falls Sie aufgrund einer Abwendungsvereinbarung (zum Begriff siehe Frage 13) mit der Stadt im Besitz Ihres Grundstückes bleiben, um es entsprechend der städtebaulichen Planung zu nutzen, erhalten Sie ein entwickeltes Grundstück. Mit diesem können Sie langfristig eine höhere Rendite als bisher erzielen, wenn für Ihr Grundstück Baurecht geschaffen oder geltendes Baurecht im Rahmen der Entwicklungsmaßnahme aufgewertet wird.
Dasselbe gilt auch im Falle der Reprivatisierung (siehe Frage 17).
19. Was ist der „Überschussanteil“?
Sie können sich das Finanzierungssystem einer städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme ungefähr wie folgt vorstellen:
Alle Wertsteigerungen von Grundstücken im Entwicklungsbereich, die sich durch die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme ergeben haben (sogenannte „Bodenwertsteigerung“), werden in einen Geldtopf geworfen. Aus diesem Geldtopf wird die für die künftigen Nutzungen benötigte Infrastruktur bezahlt. Das können zum Beispiel Straßenanlagen, Kindertagesstätten, Schulen, öffentliche Parks oder Spielplätze sein. Bleibt nach Abschluss der Entwicklungsmaßnahme Geld im Topf übrig, wird dieses unter den Grundstückseigentümerinnen und -eigentümern anteilig verteilt. Was sie bzw. er dann bekommt, ist ihr bzw. sein „Überschussanteil“. Maßgebend sind die Eigentumsverhältnisse zum Zeitpunkt der Bekanntmachung des Beschlusses der Entwicklungssatzung. Alteigentümerinnen und -eigentümer, die ihr Eigentum danach an die Stadt veräußert haben, sind bei einem etwaigen Überschuss genauso zu berücksichtigen wie diejenigen Eigentümerinnen und Eigentümer, die ihr Eigentum behalten haben.
Die Verteilung erfolgt entsprechend dem Verhältnis der entwicklungsunbeeinflussten Werte der im Entwicklungsbereich gelegenen Grundstücke zueinander.
Kostet die Entwicklung des neuen Ortsteils mehr Geld als im Topf ist, geht dies nicht zu Lasten der Eigentümerinnen und Eigentümer. Vielmehr fallen die weitergehenden Kosten dem städtischen Haushalt zur Last. Ein Verlustrisiko hat also nur die Stadt zu tragen. Es besteht die Möglichkeit Stadtbaufördermittel einzusetzen.
FAQ – häufige Fragen und Antworten in Anlehung an die FAQ der Stadt München

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